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偶　见，中国法学会保险法学研究会理事。文章字数：字，阅读时间约为12分钟，文章引用，转载时请注明来源“中国法律咨询中心”。图/网络保险公司行政接管，也称为保险公司监管型接管，是指保险公司经营出现严重问题，可能或者已经发生偿付能力危机，保险监管机关对该问题保险公司，委派工作组（接管人）进驻保险公司，排他性地行使问题公司的所有权力，以期恢复公司正常经营，或者防止该机构经营状况持续恶化，保有问题保险公司现存价值，以便于在重生不能后有序退出市场的行政措施[i]。市场经济体制确立后，我国先后发生4例监管机关对保险公司接管案例：中国人民银行陕西省分行接管永安保险公司（年），保监会接管新华人寿（年）、中华联合保险（年）、安邦集团（年）。其中陕西省人行接管永安保险公司、保监会接管安邦集团为行政接管，保监会运用保险保障基金接管新华人寿和中华联合保险属于市场接管。一、保险公司行政接管是一种权力强制性转移措施保险公司接管是基于避免已经或者可能发生偿付能力危机、保护保单所有人的利益，而采取的强制取得保险公司控制权的措施。行政接管限制的对象是人以及人对于机构的管理和权利，而非对机构的限制[ii]。在接管期间，被接管保险公司依然要进行正常的法律活动，其作为法人的民事权利交由接管组织或者接管人行使，接管人排他性地行使保险公司法人所有权力。（一）接管权力包括属于股东会权力在内的公司所有权力保险组织通常实行公司制，股东会、董事会、监事会以及经理等内部治理结构分享经营管理权，美国和我国台湾保险业接管规定以及中国保监会对安邦保险集团的接管实践均认定，接管权力包括属于股东会权力在内的公司所有权力。图/视觉中国《安邦保险集团股份有限公司接管实施办法》第3条规定：“接管工作组负责人行使安邦集团法定代表人职权，接管工作组行使安邦集团的经营管理权，安邦集团股东大会、董事会、监事会停止履行职责，集团及各级机构经理、副经理按照接管工作组授权履行职责。接管工作组自接管之日起履行下列职责：（一）接管财产、信息系统、印章和账簿、文书等资料。（二）聘请专业管理团队履行管理职责，并负责制定考核激励评价制度。（三）决定安邦集团的经营管理，保证安邦集团业务正常运行，完善内控制度。（四）清查安邦集团资产和负债，依法保全、追收、管理和处分资产。以安邦集团名义处理对外事务以及参加诉讼、仲裁或其他法律程序。（五）控制安邦集团风险，提出风险化解方案。（六）协助有关部门对有关违法违规行为进行调查。（七）保监会要求履行的其他职责。”第7条规定：“接管工作组按照保监会统一授权，全面负责日常监管。根据接管需要，提出监管支持政策，报保监会批准后组织实施。”因为：（1）作为一种拯救措施，对问题保险公司的行政接管，所拯救的不是问题保险公司本身，而是相关的资产和业务[iii]。接管的动机是防止问题保险公司风险外溢，维护公众对保险市场的信心，目的是保护保单所有人利益而非股东利益，因此，“只要是为了债权人的利益并使公司价值恢复最大化，并不需要得到股东的同意。”[iv]（2）若问题保险公司偿付能力严重危机濒临破产，“原所有者与管理者会变得特别一意孤行或独断专行，竭力企图保存其经济或专业利益，有时他们甚至携款潜逃，这在经济面临转型的国家中其问题更是突出”[v]。（3）与发达国家可通过另一个稳健保险公司并购的方式来处置危机保险公司从而改变其经营与管理理念不同，我国尚缺乏保险公司乃至金融机构重组方面的实际经验。因此，接管人权力如果不及于股东会，接管人就需接受监管机关与股东会的双重领导，股东干预接管将合法化，接管人就会在执行职务中受到所有者的阻扰，接管目的发生转移和变异。——所以我国现实条件下，包括股东会权力在内的全面接管较有限接管更有利于保险公司重生和保单所有人利益的保护。（二）行政接管、市场接管和限期整顿的区别与行政接管包括属于股东会权力在内的公司所有权力不同，市场接管时，一般由保监会运用保险保障基金以市场价购买股份实现控股，并在公司恢复正常经营后转移股份，实施渐进式管理救助，属于控股式接管。行政接管与限期整顿同为监管机关派员参与问题保险公司日常业务的两种行政强制措施，但在限期整顿中，监管机关不直接介入被整顿保险公司的日常经营，只是对其经营进行监督，问题保险公司的负责人及管理人员仍可行使职权。行政接管是较限期整顿更为严厉的行政强制措施。二、保险公司行政接管的特点（一）在保险公司发生“严重”程度的偿付能力危机时介入，具有因应性保险公司行政接管不是日常监管措施，只有在当保险公司偿付能力发生危机，且达“严重”程度的情况下方可采取。具体有两种情形：（1）虽然保险公司没有违法行为，但其偿付能力严重不足；（2）保险公司因发生违法行为，可能会严重危及或者已经严重危及偿付能力。图/视觉中国人民银行陕西省分行接管永安保险公司理由是其资本金未到位导致偿付能力严重不足[vi]，保监会接管安邦集团系因“安邦集团存在违反法律法规的经营行为，可能严重危及公司偿付能力”——两个案例核心问题皆为保险公司的偿付能力出现缺陷，且基本分别对应现行《保险法》第条所规定的可以实行接管的两种情形。（二）属过渡性措施，有接管期限，体现出临时性图/unsplash1．接管程序具有过渡性行政接管是以挽救为目的、临时性接收经营管理权的一种行政强制措施，监管机关派出的接管人员不长久行使经营者权力。接管程序具有过渡性质，最终必将解除接管或转向重整或清算。（1）在行政接管期间，行政机关代为行使公司经营权力，暂时填补公司由于股东大会、董事会、监事会暂停履行职责而出现的权力真空或管理真空，保证公司运营有序而不失控，防止问题保险公司资产质量和业务经营进一步恶化，以恢复其经营能力及信用秩序。一旦限制的法定情形消失，则立即解除行政接管状态。（2）监管机关在行政法上是裁判者的角色，而不是市场经营者，行政接管是一种行政主体干预市场的行为，监管机关长期介入保险公司的经营，不具正当性和合理性。（3）接管程序仅是为问题保险公司破产提供了一个缓冲机会，为查清保险公司状况、采取下一步行动做准备。（4）监管机关可在接管中直接对问题保险公司进行救助[vii]。2．接管期限具有明确的法律规定我国对包括保险公司在内的金融机构接管最长期限为2年。《保险法》第条规定：“接管期限届满，国务院保险监督管理机构可以决定延长接管期限，但接管期限最长不得超过二年。”《安邦保险集团股份有限公司接管实施办法》第11条规定：“接管期限暂定一年。接管期满，如果公司经营基本稳定、相关资产处置基本完成、主要战略股东完成注资，接管工作组向保监会报送评估报告，经批准后可以结束接管。”第12条规定：“如接管工作未达预期效果，安邦集团没有完成股权重组，尚未恢复正常经营，报保监会批准后，酌情延长一年，但整体接管期限最长为两年。两年期满如经营仍未改善，或者有事实可以认定无法达成接管目的，经接管工作组评估并提交报告，报保监会批准后可结束接管，依法采取其他监管措施。”图/澎湃新闻年2月22日，银保监会发布公告称：“为巩固接管取得的成果，积极推进安邦集团转入正常经营，依照保险法第条规定，中国银保监会决定，将安邦集团接管期限延长一年，自年2月23日起至年2月22日止。”银保监会网站截图（三）保险公司作为债权债务民事主体的地位并未因接管而改变，体现出债的黏着性行政接管目的在于维持并保存问题保险公司的资产和财产，努力恢复健康的偿付能力，缓解可能产生的系统性风险，防止问题保险公司破产，最终实现对保单所有人合法权益的保护，使保险安定人民生活、促进经济发展的机制和作用得到有效发挥。因此，保险公司被行政机关接管，仅是其管理主体的变化，保险公司作为债权债务民事主体的地位并未因接管而改变，对于其债务应当继续履行，其享有的债权也同样受法律保护。保险监管机关不为问题保险公司的担保人或问题产生的责任人，既不接受问题保险公司债权，亦不替代问题保险公司偿还债务。图/unsplash接管人得视情调整债务人等外部关系。美国《保险公司破产示范法》第条第3款规定：“经破产法院据第条批准，接管官在认为必要或适当时可以采取措施以改革与振兴保险公司，这些措施包括但不限于解除保单、保险合同、再保险合同(不包括人寿健康险或养老金)或保证债券，或者将保单、保险合同、再保险合同、保证债券转让给有偿债能力的受让保险公司。”三、为避免监管机构作为裁判者和经营者的利益冲突，行政接管常采间接接管方式（托管）行政接管是行政机关以自己的名义实施的行政强制措施，但可以以具体操作人不同而区分为直接接管和间接接管，直接接管可径称“接管”，间接接管也称为“托管”。鉴于监管机关直接管理市场主体会导致监管机关存在裁判者与市场经营者角色和利益的冲突，因此一些国家和地区认可委托第三方间接接管方式。间接接管是指在行政接管中引入合格的第三方市场主体，监管机关就行政接管的程序和内容与第三方达成行政合同，第三方得到监管机关委托后，凭借自身专业能力，在监管机关的监督下实施行政接管的行为。图/视觉中国托管金融机构的做法在国际上和境外也有成功的先例。如：年6月，美国里普伍德假日公司接管日本长期信用银行，起名为“新生银行”，此为由外资控股的首家日本银行；[viii]年2月，花旗集团接管韩国第七大银行韩美银行；年5月，香港保监处发现星辉保险公司管理层涉嫌呈报虚假财政状况，并可能无力偿债及处理申索赔偿，决定委任罗兵咸永道会计师事务所韦艾理及布鎏为联合经理人，全面接管星辉保险公司的所有事务及财产[ix]。我国《行政强制法》第17条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”而金融业监管法律法规对于是否承认托管规定殊不一致，仅《证券法》第条同时规定托管、接管等监管措施，《保险法》《银行业监督法》《商业银行法》均未规定托管。从性质来看，我国所发生的2例保险公司行政接管为直接接管。我国金融业监管立法对于接管和托管的态度可分为4种：（1）均予承认。仅《证券法》。《证券法》第条“证券公司违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害投资者利益的，国务院证券监督管理机构可以对该证券公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施。”（2）均未规定。如《贷款公司管理暂行规定》。（3）仅规定接管而未规定托管。《保险法》《银行业监督法》《商业银行法》《汽车金融公司管理办法》均未规定托管，《汽车金融公司管理办法》第30条第1句：“汽车金融公司已经或可能发生信用危机、严重影响客户合法权益的，中国银监会将依法对其实行接管或促成机构重组。”（4）仅规定托管未规定接管。《金融租赁公司管理办法》第57条：“金融租赁公司已经或者可能发生信用危机，严重影响客户合法权益的，银监会依法对其实行托管或者督促其重组，问题严重的，有权予以撤销。”编辑：清明君[i]姚琳．问题金融机构退场中的行政法制约——以行政接管为中心[D]．苏州：苏州大学，．[ii]姚琳．问题金融机构退场中的行政法制约——以行政接管为中心[D]．苏州：苏州大学，．[iii]闫海．论我国问题金融机构接管制度的重新定位[J]．辽宁大学学报（哲学社会科学版），（1）：．[iv]刘建新．银行接管及破产法律制度研究[D]．武汉：武汉大学：26．[v]刘建新．银行接管及破产法律制度研究[D]．武汉：武汉大学：23．[vi]年版《保险法》第条规定：“保险公司违反本法规定，损害社会公共利益，可能严重危及或者已经危及保险公司的偿付能力的，金融监督管理部门可以对该保险公司实行接管。”年修订增加“偿付能力严重不足”项——倘永安保险公司资本金缴存到位且无异地展业行为，似乎依照当时的《保险法》不能对其实行接管。[vii]薄燕娜．保险公司风险处置及市场退出制度研究[M]．北京：北京大学出版社，：57．[viii]野田．日本首家外资控股银行开业[N]．国际金融报，-06-07．[ix]中新网．香港星辉保险公司四高层涉串谋造假帐被拘捕[J/OL]．中国新闻网，-05-07．

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