自年4月1日以来，顺德法院行政案件集中管辖试点工作经历了起步、探索和不断完善的阶段。三年来，顺德法院以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，在顺德区委的领导下，在上级法院的指导以及各级政府的支持下，以党建为抓手，坚持“优化整合、统一标准、提升素质、打造品牌”工作思路，充实行政审判力量，提升行政审判质效，充分发挥行政审判保护当事人合法权益和监督行政机关依法行政的作用，助力推动佛山法治政府建设。经过三年的探索和努力，“集中+互动+服务”的行政审判“顺德样本”成效显现，行政案件集中管辖改革的功能作用得到发挥，为佛山市经济发展、大局稳定提供优质服务和司法保障。

（一）

收结案数持续高位运行

三年共计新收诉讼案件件，其中年度新收案件件，年度新收案件件，年度新收案件件，年均收案件；共审结件，结案率达90%。另外，共计审查非诉执行案件件。法官年均结案约件，为集中管辖前法官结案数的3倍，总体办案压力繁重艰巨。

—年度行政诉讼案件收结数对比图

（二）

案件区域分布不均，数量增减互显

按五区行政区域及市直机关划分，南海区案件数量最多，三年来共计收案件，占全部收案数的46%，其次是顺德区，三年共计收案件，占收案数的23%。随着南海区农村集体经济组织股权改革工作的推进，占比较高的农村集体经济组织成员资格确认案件已经得到大量处理，因此，南海区的收案有所减少。具体如下表：

（三）

案件呈现“三多一集中”的现象

三年新收案件类型超过23种，几乎涵盖了各类行政机关职权的各个方面，呈现出案件类型多、涉及行政机关多、涉民生保障类案件多、主要案件类型集中的现象。案件类型主要集中在农村集体经济组织成员资格确认、劳动和社会保障处理、空间管理、治安、经济管理这五大类别。其中农村集体经济组织成员资格确认类（乡镇政府行政决定）件，占比35.48%；劳动和社会保障类件，占比22.31%；空间管理类件（土地城建件、环保件），占比12.82%；治安类件，占比8.67%；经济管理类件（税务96件、市场监管件），占比4.46%，以上五大类型案件共件，占比83.74%。

值得一提的是农村集体经济组织成员资格确认案件呈逐年下降趋势，年度为件，年度为件，年度为件，主要原因是南海区该类案件逐年减少。其余案件类型则保持了较为稳定的收案数。此外，还于年度受理了佛山市首宗环保行政公益诉讼案件，后经过协调沟通，检察机关以行政机关已经履行职责为由，撤回对行政机关的起诉。

—年度案件类型分布情况

（四）

行政机关败诉率有所上升

集中管辖以来，顺德法院一审审理的行政机关败诉案件总计件。其中：年度行政机关败诉案件21件，败诉率为2.13%；年度败诉案件件，败诉率为8.31%；年度败诉案件件，败诉率为9.75%。败诉率的上升表明我市行政执法水平仍有上升空间。

年度行政机关败诉率变化图

从败诉案件类型来看，败诉案件主要集中在农村集体经济组织成员资格确认、不履行法定职责、土地房屋城乡建设、劳动和社会保障四类案件类型。按五区行政区域和市直机关划分，以败诉案件数量及败诉率计算，南海区败诉案件数量最多，市直机关败诉案件数量最少，高明区败诉率最高，市直机关败诉率最低。

-年度五区及市直机关败诉情况统计表

（五）

新类型、疑难复杂案件有所增加

近年来，顺德法院先后受理了涉旧建筑电梯加装规划许可、民政登记（离婚）、地质灾害行政确认、招生资格、行政允诺（政府扶持）、环保公益诉讼、行政协议等一批新类型的疑难复杂案件，此类案件牵涉面广、适用法律法规不明确，处理难度较大，给审判工作带来了新的挑战。与此同时，随着新行政诉讼法将行政协议纳入到行政诉讼受理案件范围后，行政协议案件数量逐年上升，其中年度受理8件，年度受理21件，年度受理27件。

三年来，顺德法院以行政案件集中管辖改革为契机，集行政审判和执法经验之大成，以“核聚变”的方式服务于佛山市法治政府、法治社会的建设。而在此过程中，顺德法院不断推进了审判队伍专业化、审理程序规范化、裁判实体标准化制度建设，行政审判水平取得较大的进步，实现了行政审判质效和法治政府建设的两促进、双提升。

（一）

审判质效呈现“三下降，两提高”的特点

1、发改率下降。案件发改率从年度的6.46%大幅下降至年度1.76%，体现了行政审判质效得到提升以及案件裁判标准得到有效统一。

2、上诉率下降。年度上诉案件数为件，占结案数的60%；年度上诉案件数为件，占结案数的58%；年度上诉案件数为件，占结案数的52%。上诉率的下降表明当事人服判息诉率上升和行政审判水平认同度得到提升。

3、滥诉案件数下降。随着立案登记制的进一步深化和完善，严格规范对滥诉、缠诉、闹诉等以诉讼为手段谋求不合理、不正当目的案件的审理标准。三年来，通过审理认定6名原告对其所提诉讼不具有正当诉的利益，属于滥用诉权，依法驳回原告起诉。通过依法有效的遏制，目前滥诉情况大为减少，以有限的司法资源最大限度保护了人民群众的合理诉求和保障行政机关依法行政。

4、实质性化解行政纠纷能力提高。三年多来，围绕新行政诉讼法所确立的实质性化解行政纠纷的目的，通过良好的沟通，变被动审判为主动化解，推动行政纠纷得到实质化解。通过调解、和解、行政机关自行纠错等方式，原告撤诉的案件达件，占结案数的17%，有效实现案结事了。

5、行政机关负责人出庭积极性提高。行政机关负责人出庭应诉是行政机关履行法定义务，促进行政纠纷有效化解，尊重司法权的重要体现。三年来，行政机关负责人出庭案件数逐年上升，年度为件，年度为件，年度为件，其中行政机关正职出庭共计50人次，省公安厅常务副厅长、省住房和城乡建设厅副厅长、省工商行政管理局副局长等负责人曾出庭应诉。

（二）

集中管辖三周年的基本经验

1、坚持党建引领队伍建设促审判质效提升。严格落实最高人民法院提出的“以党建带队建促审判”党建工作要求，将党建工作贯穿行政审判始终，围绕着队伍思想、廉政纪律、工作作风等制度建设，打造政治素质过硬的行政审判队伍。一是强化初心使命主题教育，通过支部生活会、业务会以及专题学习等形式，认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，强化全心全意为人民服务以及让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的使命担当意识，在司法审判中牢守司法公正底线，切实维护人民群众的合法权益。二是创新党建活动载体，与中共顺德区人民检察院侦查监督支部委员会、中共顺德区公安局经侦大队支部委员会、中共顺德区国家税务局机关第十一支部委员会和中共顺德区地方税务局稽查局支部委员会开展联合共建工作，以党建联动带动业务联动。三是强化廉政教育，严抓纪律作风。集中管辖以来，按照省法院副院长徐春健在佛山市行政案件集中管辖法院挂牌仪式讲话中提出的“将廉政建设放在第一位，毫不放松地抓好队伍的政治思想工作和廉政建设”的指示精神抓好队伍建设，积极营造风清气正的行政审判队伍。三年来，未有违规违纪的现象发生。

2、着力推动裁判标准的统一。为有效解决集中管辖前由于五区行政诉讼案件分布不均衡、类型差别大、司法裁量权的运用有别等导致裁判标准不统一的情况，实现通过行政诉讼集中管辖统一裁判标准的目标要求，依托与佛山市中级人民法院行政审判庭“点对点”的指导，针对常见的案件类型、执法问题确定裁判标准。另外，行政庭法官、司法辅助人员还主动参与了《广东省佛山市中级人民法院行政诉讼案件裁判指引》实体篇和程序篇的编写工作，重点规范和统一了涉农村集体经济组织成员资格确认、工伤行政认定、公安行政处罚、国土资源行政、环保行政处罚、信息公开纠纷等案件的裁判标准。

3、构建良好的府院联动机制。坚持“走出去、请进来”的思路，采取多种措施推进与行政机关沟通机制的建立，通过双向的信息交流及良性互动，实现行政审判对行政执法的指导以及行政执法信息对司法审判的反哺作用，三年来共计接待行政机关来访、举行座谈会近场次，选派法官为行政机关授课35场次。做法如下：（1）建立法官分区联络制度，将法官分成6个小组分别负责与市直机关和各区的联络，及时掌握各行政机关的执法动态，定期通报审判情况及对相关案件进行指导。（2）建立巡回审判机制，设立全市首家国土城建巡回审判法庭，在高明区、三水区设立巡回审判法庭，通过典型案件巡回审判的影响效应和巡回审判的示范作用，扩大行政审判的指导作用和展现集中管辖改革的成效。（3）落实案例指导制度，通过编写《行政审判资讯》、发布典型案例等方式，向行政机关通报行政审判动态以及公布裁判标准，指导行政机关依法执法。集中管辖以来，共发布典型案例40多件，编印《行政审判资讯》12期。（4）落实年度调研制度，由院庭领导带队坚持开展每年年初到市、区调研走访的工作，向行政机关通报上一年度行政审判工作情况以及行政机关在行政履职、行政诉讼中存在的问题和不足，并就行政审判、行政执法中出现的问题进行研讨，推动行政审判、行政执法水平的进步。（5）监督行政机关依法行政，重点针对行政机关不作为、行政机关负责人不按要求出庭应诉、规范性文件违反上位法等情况发出司法建议，三年来共计发出司法建议11份，均得到行政机关及其上级部门的积极回应。

4、坚持队伍专业化建设。集中管辖以来，为适应集中管辖改革后行政案件收案数大幅增长的局面，确保案件及时审结，以高效率体现集中管辖改革的成效，顺德法院对行政审判的人力资源予以倾斜，经过三年来的配备完善，从集中管辖改革之初的3名法官、2名书记员增加到现在由11名法官、13名辅助人员组成审判团队。除完善人员数量配备外，工作中致力于强化法官同质法律思维和法律习惯，深入探讨行政审判业务热点难点以及分析研判案件发改情况，在思想碰撞交流间，达到进一步统一类案裁判标准的目的，实现“同案同判”，确保司法公正，提升司法权威与公信力。建立相对专业化的审判机制，在保证全庭法官收案数相对均衡的基础上，根据案件数量和类型情况，进行了相对集中的专业化分工，组建了农村集体经济组织成员资格确认、劳动保障、国土城建、环保运输、公安执法、信息公开、市场监督、税务等八个审判小组，着力培养专家型法官。严格落实《行政审判庭主审法官联席会议方案》的工作要求，强化“精品”质量意识，按照定期召开和法官提议召开的方式召开法官联席会议，充分发挥集体智慧作用，对审判过程中出现的普遍性问题、疑难性问题进行讨论，三年共计召开行政法官联席会议39次。年，我院审理的陈某梅等6人诉禅城区国土城建和水务局、祖庙街道办事处行政备案纠纷一案入选了广东省年度行政审判和国家赔偿十大典型案例，该案判决书入选全省“百篇优秀裁判文书”；麦某雄不服顺德区市场监督管理局工商行政登记案入选佛山市政法委“佛山市十大产权保护”典型案例；行政庭陈威法官在全省青年法官业务能力竞赛中获得三等奖。此外，行政庭还参照法官联席会议制度创建了司法辅助人员联席会议制度，制定了《行政庭司法辅助人员联席会议方案》，由司法辅助人员轮流担任会议召集人和会议秘书，每月召开一次联席会议集中研讨工作中存在的问题和优秀经验分享，以此提升司法辅助人员的专业化水平。

5、坚持以人民为中心的司法理念。在充分发挥行政案件集中管辖改革在破除立案难、审判干扰多、执行阻力大作用的同时，注重解决因为集中管辖带来的诉讼不便问题，通过多种措施为当事人参加诉讼提供便利。一是依托智慧法院建设，充分利用信息化手段创新便民模式，当事人不受时间和地域限制，通过法院门户网站、诉讼服务平台进行网上自助立案和跨域立案，做到“足不出户立案”，着力解决立案难问题。二是合理科学安排庭审时间，考虑到其他区路途较远等原因，在保持顺德区案件上午九点开庭或者下午两点半开庭的基础上，将其他四区案件的庭审时间安排在上午九点半或者下午两点半后进行，大大方便了当事人到庭应诉。三是着力推广电子送达，依托行政机关代理人较为稳定的特点，通过沟通，积极推行电子送达工作，目前已与佛山市南海区人力资源和社会保障局、佛山市南海区狮山镇人民政府等行政机关建立电子送达机制，有效提升了送达工作效率。此外，还根据最高院的要求，为行政机关出庭人员提供相应的便利，专门印制了行政机关应诉专用证件，开通便捷的绿色通道。

6、聚焦中心工作展现司法担当。法治是最好的营商环境。三年来，顺德法院行政审判工作主动围绕中心工作，依托行政审判的司法经验，为党委依法推进中心工作，打造法治政府提供司法支持。一是聚焦乡村振兴战略，妥善处理“三农”行政案件。针对各区农村集体经济组织股权改革实践中出现的新情况，及时形成了处理农村集体经济组织成员资格待遇纠纷的三份会议纪要、发布典型案例10件，及时指导镇街政府妥善处理农村集体经济组织成员资格纠纷；为顺德区、高明区政府制定农村集体经济组织成员资格确定的规范性文件提供意见。二是聚焦“蓝天保卫战”，通过案件审理厘清多个违法行为间的关系、追诉时效的计算、责任主体的确定、处罚的合理性等法律适用问题，并通过座谈会就环保违法行政责任、刑事责任的衔接提供意见，为环保执法提供明确指引。三是聚焦高质量发展，联合刑事、民事审判部门主动就村级工业园改造涉法涉诉基本情况、典型案例、处理疑难与法律适用等问题开展调研，总结村改的法律风险，提出法律意见或建议，为佛山高质量发展提供司法智慧。

（一）

事实认定不清

部分行政机关在行政程序中未能查明关键事实，造成认定事实不清，影响了行政行为的合法性。如涉及农村集体经济组织成员资格确认案件，从镇街政府败诉案件分析，大多均未查明章程规定享有成员资格的条件，就直接确认申请人具有所在集体经济组织的成员身份和享受待遇，属于事实不清。

又如周某诉某行政机关行政处罚一案中，作为罚款金额计算依据的《房地产价值咨询报告》，不以原告违法建设的时间作为评估基准日确定工程造价，而以委托时间作为评估基准日评估的涉案建（构）筑物价值作为工程造价计算罚款金额，导致罚款金额计算错误。

还如苏某诉劳动部门行政确认一案中，职工在上班途中因受到交通事故伤害死亡，劳动部门以交警部门出具“无法查清该道路交通事故的成因”的《道路交通事故证明》无法证实职工在此次事故中的责任不属于非本人主要责任为由不予认定工伤，因而导致认定事实不清，证据不足。

（二）

适用法律错误

部分行政机关在执法过程中对事实的适用法律定性错误，导致作出的行政行为不合法。如某规划部门在相对人已经取得规划许可的情况下，将其规划验收的申请作为行政许可事项予以审查，错误作出不予行政许可的决定。

又如某环保行政处罚案件，对《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”规定的理解错误，认为建设项目的投入使用属“擅自开工建设”违法行为的持续而非行为终了，对擅自建设已超过二年的行为作出行政处罚。

再如环保类案件中未能正确区分违反“三同时”和环保设施未建成、未验收或者验收不合格违法行为的性质。行政执法中存在将环保设施未建成的行为认定为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，或者认定同时违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款规定。虽然在该情况下，确定法律责任所依据的法条均为《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款，不一定导致处罚结果的错误，但对行为的正确定性是保证行政执法合法的关键，亦是依法行政水平的体现，应予以重视。

（三）

违反法定程序

遵循法定程序原则在片面强调行政效率的情况下更容易被忽视，“重实体轻程序”的现象难以杜绝。如胡某诉某镇政府行政强制一案中，某镇政府在未依法履行事先催告，告知当事人陈述、申辩权，听取当事人陈述申辩意见，及制作强制执行决定并公告等法定程序的情况下，实施强制拆除建筑物的行为。

又如余某诉国土部门房屋拆迁行政管理纠纷一案，虽然该案中行政机关作出的划拨款项的行政行为系根据法院的协助执行所作，但仍应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的程序处理，其在未与余某达成任何协议、未提交市、县级人民政府作出补偿决定时，擅自将所谓的补偿款划给法院，明显违反了上述法定程序规定。

再如某交通行政处罚案中，交警大队以当事人自称在外地出差拒绝接受处理，无法履行告知义务为由，采取公告方式对当事人进行处罚前的告知，但实际上并未针对所需告知的事项进行公告送达，仅是将告知笔录直接张贴于交警中队的公告栏。故该告知送达方式属于无效送达，交警大队在作出处罚决定前，未向当事人有效履行告知义务，程序违法。

（四）

超越法定职权

据行政诉讼法及司法解释的规定，对外作出行政行为的主体必须是具有独立承担法律责任能力的行政机关或者法律、法规授权的组织，部分行政机关对“简政放权”“事权下放”改革政策把握不够准确，对行政执法主体及其权限认知存在偏差，超越法定职权以内设机构的名义作出或实施行政行为的情况常有发生。

如根据物业管理的相关法律法规规定，只有区国土部门或镇、街政府才有对业主委员会进行备案的职权，镇、街政府下属房管部门以其部门名义作出备案的通知，则属于超越职权。

又如根据《中华人民共和国行政强制法》第二十二条规定，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。镇街内设机构消防安全委员会办公室以自己名义在当事人经营场所的水电设施上实施贴封条的行为，属于超越职权。

再如根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，收回国有土地使用权的实施部门是人民政府土地行政主管部门，而且收回须经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。镇街人民政府并非土地行政主管部门，无法律授权也无证据反映有委托授权对涉案土地实施收回，故其无权要求当事人就搬迁范围内的建筑物、构筑物及其他地上附着物进行搬迁清场，不具有作出责令搬迁行政行为的法定职权，依法应予撤销。

（五）

不履行法定职责

年度因不履行法定职责而败诉的案件有20件，年度下降为13件。不作为现象虽然略有改观，但成案的行政不作为原因均是行政机关未针对相对人申请事项作出处理的情况，反映出我市个别行政机关仍存在执法为民服务意识欠缺、责任担当意识不强以及消极推诿的现象，应引起重视。

如江某诉某人社局不履行法定职责一案，人社局作出《信访事项告知书》，认为根据《广东省社会保险基金监督条例》第二十九条的规定，社会保险费征收机构应当对用人单位办理社会保险登记及如实申报、按时足额缴纳社会保险费的情况进行监督检查，建议江某向单位所在地社会保险费征收机构提出申请。根据相关规定，税务机关对1年7月1日起用人单位未按时足额缴纳养老保险费的行为才有权进行查处，上述规章并未规定1年7月1日之前的未按时足额缴纳养老保险费的行为由税务机关处理，故对1年7月1日之前的未按时足额缴纳养老保险费的行为，职权仍属人社部门。

又如某公安机关对当事人报警关于保护其正常生产经营的要求，以当事人与案外人存在民事纠纷，所报警事项不属于其职责范围为由，对报案不予立案调查。因民事纠纷引发的报警，若已影响到他人的人身权利及正常经营，属于违反治安管理的行为，公安机关应予处理。该案中，公安机关接到报警后不予处理，明显属于行政不作为。

（一）

强化证据意识，增强取证能力

树立坚定的“无证据无事实”理念，充分认识到行政行为、司法审判认定的事实是证据所证明的法律事实。要丰富取证手段，穷尽调查措施，充分利用执法记录仪等现代化办案工具，对办案过程录音录像；要主动扩大取证范围，以发现的事实为中心，主动搜索、发现与该事实相关联的人证、物证、现场情况等，并通过笔录、录音录像等手段予以固定；要强化执法人员的客观中立角色，主动适用反向思维，以裁判者的角色反思所取得的证据能否证明所要认定的事实。要充分发挥法制审查的作用，通过与一线执法人员相分离的法制人员审查，及时发现执法过程中存在的问题，及时补充证据，纠正错误，确保认定事实清楚，证据确凿。

（二）

强化程序意识，严格依法行政

平衡行政效率和依法行政质量，坚守依法行政的底线，在法律的框架内寻求行政效率的最大化。一方面要充分保证当事人的知情权，履行告知程序，特别是在法律没有明文规定相应告知程序的情况下，应按照程序正当原则，在作出影响当事人权利义务的事项时均予以提前告知拟决定事项和享有的权利，确保相对人的知情权、申辩权得到保障。另一方面改变以往“重实体轻程序”的错误观念，进一步规范行政行为调查取证、证据固定、制作笔录、审查证据的环节,严格把好程序关，遵循法定办案时限规定。同时执法人员应做到认真、细致、严谨、审慎，切实杜绝因程序瑕疵、“细小微”瑕疵引发的行政争议，确保行政行为程序合法。

（三）

注重利益衡平，从刚性转向刚柔并济

转变行政理念，从高权、强管、刚性的行政方式向刚柔并济的行政方式转变。一是要严格按照《行政处罚法》第五条的规定，坚持处罚与教育相结合的执法理念，合理衡平违法后果和社会发展的价值取向，根据违法行为的严重程度、性质准确判断违法行为、行为人是否具有整改纠正可能，按照既惩治违法行为又促进社会发展的要求，合理作出处罚，达到“治病救人”的目的，实现法律效果和社会效果的有机统一。

坚决杜绝“一律关停”“先停后办”等简单粗暴执法行为。二是要科学界定自由裁量权范围，制定科学合理的裁量标准，在具体的执法行为中全面分析考量该违法行为影响程度、违法次数、过错大小、整改情况、行业状况等因素，宽严相济，切合实际地行使自由裁量权。三是强化事前监管，坚持行政为民理念，坚决杜绝以“以停替管”“以罚代管”的执法方式，按照“谁执法谁普法”的要求，针对重点领域、重点地区、重点行业，强化普法和日常巡查工作，引导人民群众依法行使自身权利，及时阻止违法行为，将违法行为后果降到最低。

（四）

明确权责，依法履职

明确的职权界定是行政机关、行政人员依法行政的前提，不作为现象的存在很大程度上在于行政机关及其工作人员对自身职能缺乏正确的认知。在当前推进行政机构改革的情况下，应及时界定职权的划分，实现行政权的顺利过渡。一是确定职权主体，在职权变更的机构之间实现“主动交、主动接”的良好局面，在变更为垂直管理的机构，上下级之间要理顺新旧行政行为处理的衔接，明确改革后的实施主体，实现权力平稳过渡。二是要按照机构法定、职权法定的要求，及时完善相应的制度构建和“三定”方案的编制，确保行政权依法行使。三是要主动对接司法机关，及时通报机构改革的动向，避免机构改革初期应诉工作的脱节。四是要强化责任追究，通过责任倒逼机制，促使行政机关、公职人员依法履行职责。

（五）

提高行政机关负责人出庭实效

1、转变理念。充分认识到行政机关负责人通过行政机关参与诉讼、倾听当事人诉求、了解当事人心声，推动行政纠纷化解的意义，实现“通知出庭”“要我出庭”向“主动出庭”“我要出庭”的转变，主动参与行政纠纷的化解，体现政府担当的良好形象。

2、主动应对。当前行政机关负责人“出庭不出声”的原因除上述意识偏差外，还在于对案件本身的不了解，导致在庭审中无言敢发。因此建议行政机关负责人在出庭前应充分了解案情、了解原告诉求，才能实现“出庭无声”到“出庭出声”的转变，更好地发挥行政机关负责人出庭对推动化解行政纠纷中的作用。

（六）

建立多元化矛盾纠纷调解机制，有效化解行政争议

面对矛盾纠纷在数量及类型上的增量，审判机关及行政机关均有义务促进行政争议的实质性解决。为此，应进一步发挥行政处理程序效率高、成本低、专业性强、程序简便的优势，通过运用行政调解、行政裁决、行政复议等多种法律手段化解矛盾，源头化解同行政管理活动密切相关的纠纷，达到定纷止争、共创和谐的目的。

充分发挥人民调解平台的作用，将调解机制纳入到行政纠纷解决渠道当中，通过邀请党代表、人大代表、政协委员及相应的专业人士组建专业化的行政调解队伍，实现行政纠纷解决关口前移，切实维护行政相对人合法权益和社会公共利益。此外，还应进一步深化府院联动机制，搭建问题研讨、情况反馈的平台，通过全链条的联动机制，及时化解行政纠纷，推动法治政府建设，促进社会发展。

（一）

蒙某诉佛山市三水区人力资源和社会保障局劳动行政确认纠纷案

——单位指派职工到其他单位工作因工伤亡的，指派单位为承担工伤保险责任的单位

职工受用人单位的指派到第三人处工作，在工作过程中发生事故伤害，用人单位应为承担工伤保险责任的单位。个人独资企业在被诉行政行为作出前已注销的，则由该企业投资人承担相应的工伤保险法律责任。

原告蒙某。

被告佛山市三水区人力资源和社会保障局。

第三人陆某。

伟鹏五金厂是由第三人陆某作为唯一出资人投资的个人独资企业。年12月29日，伟鹏五金厂因投资人决定解散而注销。原告是原伟鹏五金厂的员工，为衣服纽扣生产工。经已生效的佛山市三水区人民法院（）粤民初号《民事判决书》、佛山市中级人民法院（）粤06民终号《民事判决书》确认原告与伟鹏五金厂于2年3月至年8月8日期间存在劳动关系。年春节后，原告等人受第三人指派到第三人在乐平镇宝苞农场承包的鱼塘工作。年6月26日中午，原告在鱼塘工作过程中被雷击中导致受伤。年6月6日，原告妻子蓝某就原告的伤害事故向被告提出工伤认定申请。被告受理经调查后，于年9月11日作出《不予认定工伤决定书》，认为原告到第三人以个人名义租赁的鱼塘工作，与伟鹏五金厂没有直接关系，原告的受伤与其在伟鹏五金厂所从事的本职工作没有直接、必然的关系，原告受到的事故伤害不符合《广东省工伤保险条例》第九条、第十条认定工伤或者视同工伤的规定，决定不予认定或者视同工伤。

原告不服该决定，请求法院判决撤销并责令被告重新作出工伤认定决定。

佛山市顺德区人民法院一审认为，《中华人民共和国个人独资企业法》第二条规定“个人独资企业，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体”。第三人为伟鹏五金厂唯一的出资人，本案中，第三人无提供证据证明其个人的资产管理独立于其个人独资的伟鹏五金厂的资产管理，应视为两者资产管理混同，无法区分伟鹏五金厂员工的工作是接受第三人的管理安排还是接受伟鹏五金厂的指派。原告等人被安排到第三人承包的鱼塘工作，就劳动者而言，无法分清履行工作职责是服务于伟鹏五金厂还是第三人，亦无法分清被安排在鱼塘工作是伟鹏五金厂的单位指派还是第三人的意思表示。虽然伟鹏五金厂的经营范围不涉及鱼塘的工作，但原告等人长达数月一直在鱼塘工作属于服从用人单位或者第三人的工作安排，原告并非可以作出选择。综上分析，被告认为原告在鱼塘的工作与其本职工作没有直接、必然关系的意见不当，是被告对“本职工作”涵义的错误理解。

《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（三）项：“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：……（三）单位指派到其他单位工作的职工因工伤亡的，指派单位为承担工伤保险责任的单位。”本案中，基于原告与伟鹏五金厂存在劳动关系，原告受伟鹏五金厂的指派到第三人承包的鱼塘工作，因在工作过程中发生事故伤害，伟鹏五金厂应为承担工伤保险责任的单位。原告因工作原因受到伤害，其受伤的情形符合《广东省工伤保险条例》第九条第（五）项的规定。另因伟鹏五金厂在本案被诉行政行为作出前已注销，应由其投资人即本案第三人承担相应工伤保险的法律责任。被告作出的不予认定工伤决定，法律适用错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销被告作出的《不予认定工伤决定书》，责令被告重新作出行政行为。

第三人不服，提起上诉。佛山市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持一审判决。

（二）

李某诉佛山市南海区安全生产监督管理局行政处罚、佛山市安全生产监督管理局行政复议案

——案件事故责任的认定应以事故调查组报告为基础

根据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，经人民政府批复的事故调查报告是认定事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见的具有法律效力的文书，行政机关在处理安全生产事故中应当依照法律、行政法规规定的权限和程序作出行政处罚，按照人民政府的批复，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，不得对不属于事故调查报告认定的责任人作出行政处罚。

原告李某。

被告佛山市南海区安全生产监督管理局。

被告佛山市安全生产监督管理局。

案外人黄某将其仓库改造项目发包给陈某，陈某再将仓库顶盖模板安装工程分包给王某，王某雇佣安装工梁某等七人进行仓库顶盖模板安装作业，并雇请原告的吊车队负责将模板吊送至仓库顶部工作平台以便模板安装工安装。年9月9日16时10分左右，在改造仓库施工中，发生一起高处坠落事故，导致梁某死亡。事故发生后，南海安监局根据佛山市南海区人民政府的批复和要求，于年9月14日成立了“99”里水高处坠落事故调查组开展调查。年11月4日，该事故调查组作出《事故调查报告》，认定本起事故的直接原因是吊机钢绳带出的模板击中正在进行作业的梁某，导致其从6米高的平台上坠落至地面。间接原因是：1.黄某改造仓库未经报建，并将仓库改造工程发包给无相关建筑施工资质的陈某，对施工现场安全缺乏有效监管；2.陈某无相关建筑施工资质，承接事发仓库改造的工程项目，未对雇佣工人梁某等人进行安全生产教育和培训，施工现场处于混合施工状况，存在严重的安全隐患，未能及时发现及制止吊车作业的不安全行为，对施工现场安全缺乏有效监管；3.王某在事发时负责临时指挥吊车，与吊车司机吴某沟通出现失误，吴某以为主吊钩已经解钩，着手操作吊机副钩回位，从而使吊机副钩回位时带动绑模板的钢丝绳，钢丝绳将模板底层的三块模板带出，击中正在仓库顶部工作平台安装模板的梁某；4.吊车司索工陈某丰、陈某文违规在吊车副钩上另加了1米钢绳、一个无闭锁装置的吊钩和一个卸钩。外加吊钩没有防脱落锁闭装置，所挂钢丝绳存在意外脱落的可能。《事故调查报告》认定本起事故性质为一般生产安全责任事故。事故的责任认定及处理建议:1.黄某改造仓库未经报建，并将仓库改造工程发包给无相关建筑施工资质的陈某，对施工现场安全缺乏有效监管，对事故的发生负有责任，建议由区安全生产监督管理局依法对其调查处理。2.陈某无相关建筑施工资质，承接事发仓库改造的工程项目，未对雇佣工人梁某（死者）等进行安全生产教育和培训，施工现场处于混合施工状况，存在严重的安全隐患，未能及时发现并制止吊车作业的的不安全行为，对施工现场安全缺乏有效监管，对事故的发生负有责任，建议由南海安监局依法对其调查处理。年11月12日,佛山市南海区人民政府对南海安监局提交的《关于“9.9”里水高处坠落事故结案的请示》，作出《关于“9.9”里水高处坠落事故申请结案的意见》，同意调查组提出的处理意见和防范措施。年11月14日，南海安监局对“9.9”里水高处坠落事故进行立案调查并于年6月1日作出《行政处罚决定书》，决定给予原告处以20万元的行政处罚。原告不服，向佛山市安监局申请行政复议，佛山市安监局作出《行政复议决定书》，决定维持南海安监局作出的行政处罚。

原告不服提起诉讼，请求撤销两被告作出的行政行为。

佛山市顺德区人民法院一审认为，程序方面，南海安监局于年11月14日立案后，先后办理了延期手续，但佛山市安监局准许南海安监局将该案查结期限延至年5月13日，而南海安监局于同年6月1日才作出《行政处罚决定书》，于同年6月12日送达原告。结案期限超过了上级部门批准的延期结案期限，属处理期限轻微违法。此外，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条第三款规定，对严重安全生产违法行为给予5万元以上罚款行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定。本案中，南海安监局对原告处以罚款20万元，按照上述规定应当由部门负责人集体讨论决定，但南海安监局并未提供相关证据证实涉案处罚经集体讨论，故南海安监局作出《行政处罚决定书》程序违法。

实体方面，《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”本案中，佛山市南海区人民政府的批复意见为：“同意南海区‘9.9’里水高处坠落事故调查组提出的处理意见和防范措施。”而南海区“9.9”里水高处坠落事故调查组提出的处理意见只是认定黄某、陈某对事故的发生负有责任，建议由南海安监局依法对其调查处理，并未对本案原告李某作出责任认定及提出处理建议。南海安监局并没有按照南海区人民政府对事故调查组提出的批复意见，在事故调查组没有对本案原告作出责任认定及提出处理建议的情况下，对原告作出《行政处罚决定书》，主要证据不足，依法应予撤销。佛山市安监局作为复议机关，对南海安监局作出的行政处罚存在主要证据不足及程序违法的情形未予以查明纠正，故对其作出的行政复议决定亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条的规定，判决撤销南海安监局作出的《行政处罚决定书》及撤销佛山市安监局的《行政复议决定书》。

南海安监局不服，提起上诉。佛山市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持一审判决。

（三）

黎某诉佛山市禅城区教育局教育招生行政管理纠纷案

——教育行政部门采取摇珠排位方式确定学位不违反法律规定

教育行政部门在组织实施招生过程中，针对“教育资源配置不够均衡、群众择校冲动强烈、‘学区房’问题突出”的地段，采取摇珠派位的方式产生就读新生，并对落选适龄儿童另行安排就读学校的做法，与《中华人民共和国义务教育法》以及《广东省教育厅关于中小学生学籍管理的实施细则（试行）》中“保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”的规定并不冲突，应予支持。

原告黎某。

被告佛山市禅城区教育局。

原告出生后即随父母入户至佛山市禅城区文华社区居委会，属年9月入读文华居委所属的环湖小学的“人户一致”户籍生。年5月18日，被告发布《禅城区公办小学招生地段划分通告》，由于环湖小学地段生（“人户一致”户籍生）超过学位数，决定对该校进行摇珠招生。年5月19日上午，过百名学生家长集体到禅城区政府表达诉求，对被告的上述决定表示不满。年5月24日，被告实施“电脑摇珠”招生，含原告在内的92名“人户一致”户籍生落选。年6月2日，被告将原告招录入非原告户籍地段所属的绿景小学。

原告不服提起诉讼，请求法院判决撤销被告于年6月2日作出的将原告招录入非原告户籍地段所属的绿景小学的行政行为并责令被告限期内重新依据被告公开发布的《佛山市禅城区年小学招生方案》将原告招录入原告户籍地段所属的环湖小学。

佛山市顺德区人民法院一审认为，首先就“摇珠派位”与“就近入学”的关系方面，《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”以及《广东省教育厅关于中小学生学籍管理的实施细则（试行）》第四条规定：“义务教育阶段公办学校对适龄儿童、少年实行就近入学。”教育主管部门通过摇珠派位的方式，将适龄儿童安排至离家更远的学校就读，是否违反了上述规定中有关“就近入学”的原则？事实上，就近入学并不等于最近距离入学。教育主管部门可以依据部分地方人口分布和学校布局具有不均匀性、街区形状具有不规则性的特点，充分考虑可能影响公平的各关键要素，确保适龄儿童、少年整体上相对就近入学。因此，就近入学并不意味着直线距离最近入学。其次，教育主管部门是否具有根据招生实际情况采取“摇珠派位”方式进行招生的职权方面。在处理此类行政案件时，通过司法审查与裁判保障教育主管部门依法行使教育行政管理职责，是确保公民公平享受教育权的应有之义。为了缓解优质教育资源与人民群众强烈需求之间的矛盾，当前教育主管部门一般采用最多的办法就是“摇珠派位”，再对未摇中的适龄入学儿童、少年进行统筹分流，从而确保每一位适龄儿童、少年受教育权的实现。本案中，被告根据教基一厅〔〕1号《教育部办公厅关于做好年义务教育招生入学工作的通知》、粤教基函〔〕59号《广东省教育厅转发教育部办公厅关于做好年义务教育招生入学工作的通知》以及佛教基〔〕16号《佛山市教育局关于做好年义务教育阶段公办学校招生工作的通知》等文件中有关“在教育资源配置不够均衡、学位供求矛盾突出的地方，积极稳妥推进多校划片（随机摇号、派位）”的规定，结合环湖小学地段适龄儿童人数过多，且周边没有与环湖小学办学设施、规模等相当的学位的情况，对环湖小学学位采用公开、公平、公正摇珠派位的做法，符合上级文件规定和环湖小学学位实际情况，属于被告在自身职权范围内最科学合理的工作方式。因此，在当前社会优质教育资源尚完全不能满足人民群众巨大需求的现实情况下，人民法院理应通过司法审查对被告的上述行政行为予以肯定和支持。最后，法院还指出，教育主管部门应尽最大的审慎义务和责任来实施事关公民受教育权的“摇珠派位”工作。本案中，被告在编制实施《佛山市禅城区年小学招生方案》以及《年禅城区公办小学招生地段通告》过程中，作了大量的诸如信息采集、向党代表、人大代表、政协委员、职能部门、各镇街、学校及社会公众等听取意见等前期准备工作，亦按照相关规定召集了禅城区招委会扩大会议进行研究，并最终经禅城区政府常务会议审议通过，被告的整个行政处理流程符合法律规定。但是，在实施过程中也一定程度上存在信息采集不及时、不准确，当发现招生人数远低于报名人数时预警不及时、工作方法较为机械、灵活性不够等问题。法院认为，适龄儿童、少年的受教育权问题，需要包括学生家长和行政教育主管部门在内的全社会的共同

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