前言

《申报》《北华捷报》《工部局董事会会议录》等资料均有不少关于租界内居民或组织向工部局提出诉求或进行抗议的记载。从《工部局董事会会议录》来看，工部局回应民间各方意见也是董事会常规工作的一部分。本文这部分以公共设施使用、市政管理和公用事业收费相关事件为例，主要探讨群体、组织与工部局互动和结果，以及纳税人会议和领事公堂对工部局行动的影响。

一、群体、组织、工部局

(一)公共设施使用

地税和房捐是工部局两项重要收入。公共租界地税依地价抽取，房捐依房屋每年租金抽取。年和年工部局地税和房捐合计各为8.8万两和7万两，其中华人纳税各占48.8%和47.9%，19世纪70年代占4.2%—5.5%，19世纪80年代占45.%—5.5%。华人纳税占两项收入半数左右。早期市政支出限于捕房、道路和卫生这些基本公共品和服务，因此在以何为基础而酌定不同人群对市政服务的要求方面，尚不存在大问题。外滩步行道、草坪和黄浦花园是供外国人专用，但可能因为这些设施花费较少且面积有限，当时似乎对外国人的这种特权“习以为常”。随着工部局职能扩大，医院、学校和公园等事务，情形变得复杂，华人逐渐要求同外国人一样分享市政服务利益，其中争取进入公园的权利即为一例。年4月怡和洋行买办唐茂枝等商人入园被阻，颜永京等人致信工部局抗议，但工部局董事会并不承认华人有使用该花园的权利。

随后《申报》刊文建议“择华人行栈之家有体面者”，发放游园执照(亦可借与客人)入内，11月唐茂枝、颜永京等华商联名具函工部局希望允许“那些高贵阶层的中国居民和外地客人能进入工部局管辖之下的娱乐场所”，提出有条件开放的建议。年唐茂枝等人致信工部局要求华人在一些限制下入园，《申报》刊文批评工部局禁止华人进入华洋公捐的公家花园之不公，上海道台与工部局董事亦曾通过信件商谈此事，同年实行门票制度，任何受尊敬的华人都可从公园委员会要到一张供自己和朋友们入园的门票。年唐茂枝等人联名禀请上海道台要求政府出面与工部局交涉，提出华人“应得自由出入”，上海道台通过英国驻沪领事向工部局提出按照大致可行的规则向华人开放的建议，而工部局董事会决定继续实行凭票入园制度。

直到年7月，工部局董事会才批准公布重订的黄浦花园章程草案，其中删去对华人的禁令。年和年董事会就其他公园对华人开放事，先后作出成立西侨和华人居民组成联合委员会进行调查并提交纳税人会议(未通过)、调查民意以估计提交纳税人特别会议是否会被采纳的决定。年纳税人年会正式通过“允许华人进入公园和公共场所”的提议。黄浦花园使用一事参与者较多，主要是数名华商积极争取入园权利，另有《申报》公开呼吁，上海道台和英国领事也曾居中向工部局提出建议。黄浦花园先后实行门票制度、删去对华人的禁令，均是经纳税人会议批准。关于其他公园对华人开放事，是经过工部局董事会组建联合会委员会进行调查、纳税人会议决议等环节，方才解决。华人使用公园事件前后长达数十年，从解决过程来看，纳税人会议的确是最后决策者，但这也是群体、媒体等与工部局长期互动的结果。另外值得注意的是，年《租地章程》相关条款规定“租界以内居住之人”有权使用工部局在界外所建公园，而界外公园实际上也仅供外国人专用，就“租界以内居住之人”作何解释这一点并未诉至法庭。

(二)市政管理

年工部局成立粪秽股，负责租界内垃圾清运等清洁工作。年起工部局雇用承包商清除租界内粪秽。承包商负责将界内粪便依工部局规定装桶收集运出租界。19世纪后期抽水马桶在租界出现。少数安装抽水马桶的用户自行配备污水池，污水池清洁和维护仍需定期粪工之劳动。随着抽水马桶使用的增加，工部局面临粪便污水如何排放问题。⑤因租界内排水设备不适合家庭污水排泄，年7月董事会决定禁止抽水马桶的粪便污水用排水管排入市政阴沟。年4月卫生官提出应禁止在租界使用抽水马桶，对于抽水马桶所产生粪便污水的排放，工部局董事会一致认为这是个问题，但对于私人地产上配备的污水池，很难阻止。由于申请在新建房屋安装抽水马桶的人不断增加，年1月董事会决定增订建筑条例相关条款，增加必要的规定，使之具有明确禁止使用抽水马桶的性质，以适当管理现有污水池，并禁止新建房屋安装抽水马桶。年5月董事会决定修改建筑规章，7月经地产委员会批准。

—年工部局分别以间接、直接和变通方式处理玛礼孙洋行、通和洋行、印度支那银行和上海总会的安装申请。5年麦克贝恩公司安装水厕申请被拒后起诉工部局，认为其无权禁止，领事公堂裁定建筑条例相关条款越权。6年工部局成立水厕特别委员会研究化粪池，委员会认为使用化粪池可能危害水源，这与卫生官意见有分歧。于是6年底工部局董事会召集业主、警察、消防、法律顾问、建筑师、工程师等共同商议解决办法，随后决定外聘专家。7年4月工部局聘请弗勒博士到沪调查，8年弗勒提供实地调查报告，三条主要建议被工部局接受。工部局内部对关于排污系统技术、公共卫生和经济效率间的权衡存在一定制约关系，董事会在家庭污水排放管理和建筑管理方面权限也并不相同。工部局涉讼时，其管理租界的相关“权力”取决于领事公堂的裁定。在被裁定越权后，工部局通过不同协商方式谋求解决办法。家庭排污管理和污水处理新型装置使用事关公众，工部局在“权力”受到约束、相关方主张存在冲突的情况下，参考外部权威人士调查意见后确定解决方案。

(三)公用事业收费

英商上海自来水公司和美商上海电力公司②是与工部局签订特许权协议的专营公司，价格监管是工部局对其实施监管的重要方式。自来水和电力费率变动和附加费征收要经工部局审批通过方可执行。年上海自来水公司因银价下跌不利于公司财务状况③向工部局提出在现行水费上征收附加费。工部局财务处与自来水公司经各种讨论，双方均作出一定让步，工部局董事会同意自来水公司在一定条件下可征收附加费。工部局宣布附加费生效后，上海公共租界纳税华人会要求工部局停止加价、要求工部局向公众提供自来水公司相关事务的信息，并提出指派专门委员会查账和出具报告。纳税华人会总办同两名中国执业会计师到自来水公司查账后，认为自来水公司一直以来获取过高的年度股利，并且花费太高。上海地产业同业公会亦向工部局提出反对收取附加费，强调工部局应重视公共利益，并询问自来水财务状况有关问题。自来水公司对上述意见作出回应，但问题并未得到解决。

年工部局董事会聘请美国自来水协会专家希尔到沪调查自来水公司管理事务。参考希尔所提交报告，工部局和自来水公司经商讨，决定继续执行附加费，同时做出一些调整。自来水基本费率分为对普通家庭用水以房租比率收费和对非普通家庭用水按水表收费，年自来水公司计划以后全部采取水表计费，上海房产公会批评自来水公司“托言节省水量将一律装置总水表”既不公平又获利过多。工部局一方面赞同采取水表计费可鼓励消费者节约用水，在下次水费标准修订时能降低费率，另一方面也意识到这种变动对租金不同的消费者产生不同的影响，19年工部局与自来水公司达成协议，采取双重收费办法。美商上海电力公司也因运行和维护费用受汇率波动影响，年6月向工部局提出征收附加费。工部局财务处长认为采取征收暂时附加费的方式应对汇率水平的不确定性，是兼顾消费者和电力公司利益，董事会批准电力公司对大宗电力用户和普通消费者分别根据汇率水平分级征收汇率附加费。年工部局财务处长重审电力公司收入、费用与汇率相关问题，双方依当时汇率状况再订分级附加费。

日本人各路联合会调查计算电力公司近三年财务数据，提出根据受汇率影响的一般商品成本上涨所导致的电力成本增长率，只应征收65%附加费、而不应是%。电力公司一方面指出公共租界与法租界因电力用途、用户特点、投资规模和运行费用等不同而难以笼统比较，另一方面认为日本人各路联合会的计算忽视了当地货币严重贬值和进口煤炭价格、运费的上涨，并强调电力公司实际征收的附加费率低于经工部局批准而有权征收的附加费率。工部局方面认可电力公司的回应。自来水公司和电力公司均是在特许权协议下垄断经营，所提供产品带有需求弹性小、事关公众利益的特点。一方面，两公司受工部局监管，另一方面，水电问题涉及民生，民间组织积极发挥外部监管作用。具体到上述事件，民间组织的抗议和质疑，既促使工部局更加全面细致地审查相关问题并谨慎作出判断，也不同程度地产生了一定的实际效果。

二、总结

从契约法角度来看，公共租界治理的制度分为不平等条约和章程两个层面。列强参与租界事务的“权力”来自和依据不平等条约，不平等条约是国家关系方面的“统领规则”，既有中国政府维护主权同列强各国在华谋取利益的对抗，也有列强各国间利益之争，而并无更高一层的监督机构;工部局依据《土地章程》管理租界，其决策受制于纳税人会议和领事公堂。纳税人会议和工部局无权修订《土地章程》，章程的修订须经国际谈判。纳税人会议和工部局在确定范围内的“权力”不受驻沪领事团、北京公使团的控制或否决。但其订立附则的“权力”，须经其许可后方可行使。工部局具有有限“权力”，管理权由书面文据确定，工部局自身无权变更。工部局与中国当局之间出现任何冲突时，工部局职权的维持依靠条约国保护，为此与中国当局的正式谈判须由领事或公使办理。工部局并不干涉各国领事行使于各该国侨民的权力，全部执行权或称之为共同执行权由各国领事掌握，工部局实施《土地章程》所授之权，有赖于各国领事行使司法权。工部局涉讼并非由某一国法庭审理，而是由自领事团推举组成的领事公堂审理。前文通过事件所探讨实际治理中中国政府与列强、列强之间、列强与工部局间的关系是以上规则的具体体现。工部局自身利益及其所代表的群体利益与英国国家利益或列强国家共同利益并非总是一致。出现分歧时工部局并不总是直接采纳领事团(及北京公使团)的意见，通常要经历数个回合的辩论。

总体上看，工部局与领事团(及北京公使团)，中国政府与领事团(及北京公使团)是在契约法框架下经协商解决冲突，对于条约或章程中一些条款的含糊之处，或依惯例行事或进行解释、修订，交涉过程中各方考虑他方的行动时大多采取权变式策略。通过将不同事件置于不平等条约和章程相关文本规定，以及列强国家在华势力既有竞争又有合作的背景下，考察各自具体解决过程，从不同决策中心管理租界有关事务所具有的自主权、交叠管辖权、决策中心间相互调整活动以及统领规则这些方面来看，本文认为公共租界治理总体上带有多中心特征，显然这是近代中国主权受到列强侵犯的产物。同时值得注意的是，在印花税计划开征、公共设施使用、市政管理和公共事业收费事件中，群体和组织参与较多。印花税事件中民间组织与工部局是合作关系，后三个事件中群体、组织与工部局间存在冲突，在解决过程中协商调整的特点突出，多元化的解决方式在很大程度上体现出群体和组织积极参与的作用。中外不平等条约和章程迫使上海形成公共租界、法租界与华界并存的局面，华界民众社会经济生活自然是由中国政府管理，而租界华人不得不受外人管理。华人经商居住决策一方面必须面对中国政府对抗列强侵犯、两个租界当局博弈的整体状况，另一方面在一定程度上“可以”在三界间障碍较小地进行选择。公共租界当局既要应对华人和外侨、华资和外资“用脚投票”的可能性，又要在某些时候在“契约法”下同领事团(公使团)周旋以“维护”“地方利益”(这与法租界“统治权”由法国领事馆掌控、法租界公董局仅是咨询机构，并不一样)。

结语

这种特殊背景使工部局在行使并不正当的行政管理权时存在张力，在处理矛盾和冲突事件中需不同程度地顾及多方要求，社会治理在当时畸形状态下或有些许体现。如何实现有效社会治理在当今社会依然是值得

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